Thực thi hiệp định thương mại được ký kết giữa 2 siêu cường trong nhiệm kỳ Tổng thống Trump hiện giờ được nhìn nhận là không khả thi. Vậy những lựa chọn sắp tới của Washington sẽ là gì?
Thỏa thuận “Kinh tế và Thương mại giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc” thường được biết đến với tên gọi Hiệp định giai đoạn 1, có hiệu vào ngày 14/02/2020. Theo thỏa thuận này, quốc gia đông dân nhất thế giới cam kết cải cách thể chế, mở của thị trường dịch vụ tài chính, tăng cường bảo hộ sở hữu trí tuệ. Trung Quốc cũng hứa hẹn sẽ mua ít nhất 200 tỷ USD hàng hóa và dịch vụ từ các doanh nghiệp Mỹ trong năm 2020 và 2021.
Tuy nhiên, sau 2 năm, đang có nhiều lời phàn nàn cho rằng Trung Quốc đã không thực hiện đúng những cam kết của hiệp định nêu trên. Theo tính toán của Viện Peterson về kinh tế quốc tế, vào tháng 10/2021, nền kinh tế số 2 thế giới mới chỉ hoàn thành 62% cam kết của mình. Trong bối cảnh Thỏa thuận giai đoạn 1 sẽ hết hiệu lực vào tháng 12/2021, câu hỏi đặt ra là việc thực thi và đảm bảo tuân thủ thỏa thuận sẽ như thế nào trong tương lai.
Thỏa thuận giai đoạn 1 được hình thành vào thời điểm cuộc chiến thương mại giữa hai nền kinh tế lớn nhất đang trong thời kỳ căng thẳng. Tất cả bắt đầu vào năm 2018 khi Hoa Kỳ áp thuế quan với tổng giá trị 34 tỷ USD lên hàng nhập khẩu Trung Quốc. Đáp trả, quốc gia đông dân nhất thế giới áp thuế 25% lên hàng nhập khẩu từ Mỹ. Trong giai đoạn ngưng chiến nhằm thực thi hiệp định đã nêu, hai bền đồng thuận miễn thuế đối với một số mặt hàng. Tuy nhiên, những tháng gần đây, tranh chấp giữa hai nền kinh tế có dấu hiệu leo thang trở lại khi chính quyền Tổng thống Biden mở rộng lệnh cấm các cá nhân, tổ chức của Mỹ đầu tư vào những doanh nghiệp Trung Quốc có liên hệ với giới chức quân sự nước này.
Việc Mỹ và Trung Quốc miễn trừ thuế cũng như loại bỏ các biện pháp hạn chế thương mại đối với một số sản phẩm của hai bên là nhằm hướng đến mục đích giảm căng thẳng thương mại song phương. Cách tiếp cận này sẽ tiếp tục được áp dụng với viễn cảnh Bắc Kinh và Washington thất bại trong việc đạt được một thỏa thuận giao thương mới. Phương án khác có thể là Hiệp định giai đoạn 1 có thể được làm mới bằng việc thay đổi nội dung một số cam kết giữa hai nước, ví dụ như yêu cầu Trung Quốc tăng cường nhập khẩu hàng hóa từ Mỹ. Theo cách thức nêu trên, phía Mỹ có thể tập trung hơn vào việc đánh giá tình hình thực thi hiệp định. Đại diện thương mại Mỹ, Katherine Tai, trong một tuyên bố trước đây đã thể hiện ý định bàn thảo sâu với người đồng cấp Trung Quốc – Phó Thủ tướng Liu He về chủ đề thực thi Thỏa thuận thương mại giai đoạn 1.
Cũng theo quy định tại chương 7 hiệp định này, Hoa Kỳ và Trung Quốc đã đồng thuận thiết lập một cơ chế thực thi đặc biệt trong đó hai bên sẽ hình thành một Nhóm công tác nhằm đánh giá khả năng thực hiện các cam kết đã đề ra. Nhóm công tác sẽ gồm những thành viên cấp cao của chính quyền Mỹ và xứ Trung bao gồm Đại diện thương mại Hoa Kỳ và một Phó Thủ tướng bên phía Trung Quốc. Hai quốc gia cũng đồng ý thiết lập Văn phòng đánh giá và giải quyết tranh chấp song phương tại mỗi nước. Trên cơ sở cơ chế này, một bên tranh chấp có thể khiếu nại vụ việc liên quan đến tình hình triển khai hiệp định tại Văn phòng của bên còn lại. Nếu vấn đề không được quyết, bên tranh chấp có thể trình vụ việc lên Đại diện thương mại Mỹ và Phó Thủ tướng Trung Quốc.
Theo Điều 7.4 của thỏa thuận, nếu lo ngại của bên kiến nghị tiếp tục không được giải quyết thỏa đáng thì:
Một trong hai quốc gia – mà theo nhiều người nhận định trong phần lớn trường hợp sẽ là Hoa Kỳ sẽ có quyền đơn phương ngừng thực thi những nghĩa vụ được nêu trong thỏa thuận hoặc áp dụng biện pháp đáp trả “theo hướng cân bằng”. Phương án đã nêu được coi là sẽ giúp “ngăn chặn căng thẳng leo thang cũng nhưng đảm bảo mối quan hệ thương mại song phương ổn định”. Bên cạnh đó, cũng theo các quy định trong thỏa thuận, bên bị khiếu nại cũng bị hạn chế quyền trả đũa nếu bên còn lại áp dụng phương thức kiểm soát giao thương với “lý do phù hợp”
Khái niệm “theo hướng cân bằng” hoặc “lý do phù hợp” không rõ ràng và có thể được giải thích theo nghĩa rộng. Có thể nói mặc dù Hiệp định giai đoạn 1 Trung-Mỹ hướng đến kiểm soát căng thẳng thương mại giữa hai quốc gia – cơ chế giải quyết tranh chấp do nó tạo lập dường như đang khiến tình hình tồi tệ thêm. Trên cơ sở những gì đã thỏa thuận, chính quốc gia khơi mào tranh cãi sẽ cũng chính là bên quyết định liệu có hành vi vi phạm xảy ra hay không. Ngoài ra, thỏa thuận này cũng không định hình rõ những biện pháp trừng phạt một bên có thể áp dụng. Như vậy, tóm lại, Hoa Kỳ (hoặc trên lý thuyết là Trung Quốc) có thể đơn phương nhận định hành vi vi phạm hiệp định đã diễn ra, từ đó áp dụng trừng phạt thương mại theo hình thức và trong khoảng thời gian họ mong muốn.
Với những phân tích nêu trên, câu hỏi đặt ra là liệu hai nước, đặc biệt là phía Hoa Kỳ có nên áp dụng những biện pháp đơn phương nhằm đảm bảo thực thi Hiệp định giai đoạn 1 hay không. Những tuyên bố gần đây của các quan chức chính quyền Mỹ cho thấy khả năng này rất có thể sẽ xảy ra. Tuy vậy, nhiều bằng chứng cũng chỉ ra rằng cơ chế đảm bảo thi hành trong thỏa thuận đã nêu rất khó được áp dụng vì nhiều lý do.
Thứ nhất, khi Hoa Kỳ tiến hành trừng phạt thương mại, Trung Quốc có thể sẽ miễn cưỡng chấp nhận những biện pháp này hoặc ở tình huống xấu hơn, họ có thể từ bỏ thỏa thuận. Trong viễn cảnh Trung Quốc rời bỏ hiệp định, thiệt hại cho cả hai phía sẽ rất lớn. Tuy nhiên, về phương diện kinh tế, bất kỳ kết quả nào đạt được thông qua hiệp định đã nêu thì đều tốt hơn việc cả hai quốc gia đều, một lần nữa, bị cuốn vào tranh chấp giao thương.
Hơn nữa, về phương diện địa chính trị, có rất ít cơ chế để buộc Trung Quốc tuân theo những quy định được đặt ra trong thỏa thuận thương mại Mỹ - Trung. Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) hiện đang trong giai đoạn khó khăn khi Cơ quan phúc thẩm các vấn đề tranh chấp giao thương “nhân tố trọng yếu nhất” của tổ chức đang trong tình trạng hoạt động cầm chừng. Và ngay cả khi WTO trở lại hoạt động bình thường, tính chất pháp lý của Thỏa thuận giai đoạn 1 vẫn là vấn đề còn nhiều tranh cãi. Theo Hiệp định WTO về biện pháp phòng vệ thương mại thì:
Những biện pháp như đơn phương hạn chế xuất khẩu, áp đặt những thỏa thuận liên quan đến kiểm soát thị trường, hoặc hạn chế nhập khẩu một số sản phẩm nhất định đều bị cấm.
Bỏ qua những yếu tố chính trị, việc tái đàm phán nội dung của Hiệp định giai đoạn 1 có thể là phương án khả dĩ nhất vào thời điểm hiện tại. Thỏa thuận này vẫn là một thành công lớn đối với cả hai quốc gia mặc dù một số điều khoản trong đó vẫn còn chưa hoàn hảo. Không một quốc gia nào buộc phải nhập khẩu hàng từ một nước khác nhưng với Hiệp định Mỹ - Trung, chính xứ Trung đã buộc phải chấp nhận tăng nhập khẩu sản phẩm từ xứ cờ hoa.
Trong ngắn hạn, cả Trung Quốc và Mỹ đều sẽ tiếp tục miễn trừ áp thuế, hoặc áp đặt trừng phạt thương mại đối với một số mặt hàng của nhau. Do vậy, nếu hai bên tiếp tục xu hướng này, có thể hy vọng rằng Bắc Kinh và Washington đang hướng tới việc dùng đòn bẩy ngoại giao và đàm phán để giữ ổn định giao thương.
Nguồn: The Diplomat
Từ khóa: Trung Quốc, Mỹ, hiệp định, trừng phạt thương mại
