Cổng thông tin hội nhập kinh tế quốc tế thành phố Hồ Chí Minh

Tại sao các nhà lập pháp nên tập trung vào việc thực hiện thuế carbon điều chỉnh theo biên giới chứ không phải thuế carbon

Tóm tắt

Với những phát triển của luật gần đây về điều chỉnh biên giới carbon và thuế carbon, các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ phải có thông tin tốt nhất có sẵn về cách mà hiệu suất cường độ carbon của nền kinh tế Hoa Kỳ có sức ảnh hưởng trái ngược với các nước khác và các đối thủ cạnh tranh trên toàn cầu. Bài viết này giải thích sự khác biệt giữa việc điều chỉnh biên giới carbon và thuế quan carbon, đồng thời đưa ra phân tích sơ bộ được cho là gây nghi ngờ về câu chuyện lạc quan làm nền tảng cho phong trào hướng tới thuế quan carbon.

Những đột phá trong chính sách và công nghệ năng lượng sạch đã làm nảy sinh những tuyên bố rằng Hoa Kỳ đã là quốc gia dẫn đầu toàn cầu về khử cacbon. Trên thực tế, Hoa Kỳ nằm ở giữa nhóm trên toàn cầu về cường độ carbon trong các ngành sản xuất và nhiên liệu hóa thạch. Hoa Kỳ sử dụng ít carbon hơn nhiều so với một số quốc gia phát thải lớn nhất thế giới như Trung Quốc, Ấn Độ và Nga. Tuy nhiên, nó vẫn tụt hậu so với các nước dân chủ giàu có, bao gồm EU, Anh và Nhật Bản.

Thuế carbon là chính sách hiệu quả nhất để đạt được mục tiêu khử cacbon sâu hơn và cần kết hợp điều chỉnh biên giới để ngăn chặn rò rỉ carbon và tạo sân chơi bình đẳng giữa các nhà sản xuất trong và ngoài nước. Tác giả đã cộng tác với các nhà nghiên cứu tại FTI Consulting để ước tính cường độ carbon ở cấp độ ngành trên khắp Hoa Kỳ và các nền kinh tế lớn khác. Các nhà nghiên cứu của FTI đã tiến hành một cuộc phân tích nhằm xem xét và tổng hợp lượng lớn dữ liệu về lượng khí thải carbon và sản lượng của ngành. Phần mô tả chi tiết về phương pháp lập mô hình dữ liệu được cung cấp trong phần phụ lục.

Giới thiệu

Chính quyền Biden đã đặt ra các mục tiêu đầy tham vọng về khí hậu cho Hoa Kỳ: giảm lượng khí thải trong nước từ 50 đến 52% so với mức của năm 2005 vào năm 2030 và đạt mức phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050.¹ Bất chấp những mục tiêu táo bạo, chính quyền vẫn chưa ủng hộ một chính sách toàn nền kinh tế ở Hoa Kỳ để giảm lượng khí thải. Thay vào đó, cách tiếp cận của chính quyền nhằm giảm thiểu biến đổi khí hậu dựa vào trợ cấp thuế và các quy định. Gần đây nhất, các nhà lập pháp đã thông qua Đạo luật Giảm lạm phát, trong đó đưa ra các khoản giảm thuế và trợ cấp đáng kể cho ngành năng lượng sạch của Hoa Kỳ.²

Đồng thời, ngày càng có nhiều sự ủng hộ từ các nhà lập pháp và nhà phân tích chính sách Hoa Kỳ đối với chính sách “điều chỉnh biên giới carbon” độc lập.³ Mặc dù chính sách này thường được gọi là “điều chỉnh biên giới”, nhưng nó cũng giống như một mức thuế quan. Điểm khác biệt quan trọng: việc điều chỉnh biên giới sẽ được thực hiện song song với thuế carbon trong nước, đánh thuế đối với hàng hóa nhập khẩu và đưa ra các khoản giảm giá cho các nhà sản xuất xuất khẩu hàng hóa của họ. Thuế carbon chỉ đơn giản là đánh thuế nhập khẩu dựa trên hàm lượng carbon của chúng.

Những người ủng hộ tin rằng bằng cách đánh thuế đối với hàng hóa nhập khẩu từ các quốc gia cụ thể, Hoa Kỳ sẽ có thể tận dụng được hàng hóa sử dụng nhiều carbon hơn và khiến các nhà sản xuất nước ngoài phải trả tiền cho hàng xuất khẩu sử dụng nhiều carbon sang Hoa Kỳ.⁴ Ví dụ, Thượng nghị sĩ Bill Cassidy (R-LA) đã gợi ý rằng ông có kế hoạch đưa ra luật thuế quan carbon mà một phát ngôn viên mô tả là “đảm bảo hàng nhập khẩu bẩn hơn các sản phẩm do Hoa Kỳ sản xuất sẽ gặp bất lợi”.⁵ Thượng nghị sĩ Chris Coons (D-DE) và Dân biểu Scott Peters (D-CA) đã giới thiệu Đạo luật Cạnh tranh và Chuyển đổi FAIR năm 2021 sẽ đánh thuế đối với một số hàng hóa nhập khẩu sử dụng nhiều carbon.⁶ Mức thuế này sẽ dựa trên chi phí ước tính mà các ngành công nghiệp Hoa Kỳ phải đối mặt để tuân thủ các quy định về môi trường, nhưng sẽ không được bù đắp bằng việc bao thanh toán trong các khoản trợ cấp của chính phủ Hoa Kỳ.

Sự nhiệt tình đối với các biện pháp này đã tăng lên khi EU tiến gần hơn đến việc thực hiện điều chỉnh biên giới carbon của riêng mình (CBAM). Liên minh châu Âu sẽ bắt đầu thực hiện CBAM vào tháng 10.⁷ CBAM của EU nhằm mục đích bảo vệ khả năng cạnh tranh của các nhà sản xuất EU và khuyến khích các đối tác thương mại của mình áp dụng các chính sách khí hậu đầy tham vọng hơn bằng cách đánh thuế hàng hóa nhập khẩu. Phí nhập khẩu sẽ phản ánh số tiền mà các nhà sản xuất EU đang trả cho các khoản phụ cấp phát thải theo hệ thống giao dịch phát thải của khối. CBAM của EU không bao gồm các khoản giảm giá xuất khẩu, điều này khiến nó trở thành thuế carbon trên thực tế. Một số nhà lập pháp Hoa Kỳ đã chỉ trích CBAM của EU đã trừng phạt Hoa Kỳ một cách không công bằng – cơ chế mà trong những lập luận này có xu hướng coi Hoa Kỳ là quốc gia dẫn đầu trong việc cắt giảm khí thải. Ví dụ, Thượng nghị sĩ Kevin Cramer (R-ND) khẳng định trong một bài xã luận gần đây trên Wall Street Journal: “CBAM như được soạn thảo sẽ gây bất lợi cho Hoa Kỳ, đặc biệt là các doanh nghiệp và nhà sản xuất nhỏ của chúng ta, mặc dù Hoa Kỳ và EU có tình hình môi trường và tiêu chuẩn khí thải gần như giống nhau.”⁸ Và người phát ngôn của Thượng nghị sĩ Cassidy gọi biện pháp của EU là “một mô hình thiếu sót tập trung vào định giá carbon và bảo vệ trong nước.”⁹

Các luật khác đã được tổng hợp bao gồm Đạo luật Cạnh tranh Sạch do Thượng nghị sĩ Sheldon Whitehouse (D-RI) đưa ra vào tháng 6 năm 2022, sẽ áp dụng thuế carbon được điều chỉnh theo biên giới trên phạm vi hẹp nhắm vào hàng hóa trong một số ngành sử dụng nhiều carbon,¹⁰ và Đạo Prove It của hai đảng do Thượng nghị sĩ Coons và Kevin Cramer (R-ND) giới thiệu vào tháng 6 năm 2023, chỉ đạo Bộ Năng lượng tiến hành nghiên cứu phát thải ở cấp độ sản phẩm, có thể được sử dụng để thông báo việc thiết kế thuế carbon hoặc thuế carbon được điều chỉnh theo biên giới.¹¹

Do mối quan tâm gần đây về việc điều chỉnh biên giới carbon, điều quan trọng đối với các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ là phải có được thông tin tốt nhất về hiệu suất phát thải carbon của nền kinh tế Hoa Kỳ so với đầy đủ các đối thủ và đối thủ cạnh tranh trên toàn cầu. Bài viết này cung cấp một phân tích sơ bộ gây nghi ngờ về câu chuyện lạc quan làm nền tảng cho phong trào áp dụng thuế quan carbon. Mặc dù đúng là Hoa Kỳ có kết quả tốt hơn nhiều so với các nền kinh tế phát triển chậm hơn như Trung Quốc, nhưng hiệu suất về cường độ carbon của Hoa Kỳ lại tụt hậu so với các quốc gia công nghiệp hóa tiên tiến, bao gồm cả EU.

Sau đó, bài viết đưa ra những hiểu biết sâu sắc về ý nghĩa của việc thực hiện các điều chỉnh hoặc thuế quan về giới hạn carbon từ góc độ giảm phát thải, khả năng cạnh tranh kinh tế, mối quan hệ thương mại và động lực địa chính trị.

Hiểu thuế carbon, điều chỉnh biên giới và thực hiện

Mặc dù Đạo luật Giảm lạm phát và các chính sách liên quan sẽ góp phần giảm lượng khí thải nhưng chúng vẫn chưa đạt mức lý tưởng. Các nhà lập pháp vẫn nên xem xét việc ban hành thuế carbon trên toàn nền kinh tế, được các nhà kinh tế công nhận rộng rãi là chính sách tốt nhất để khuyến khích quá trình khử cacbon.¹² Thuế carbon sẽ định giá lượng khí thải carbon liên quan đến việc sản xuất và tiêu thụ hàng hóa và các dịch vụ. Người tiêu dùng sẽ được khuyến khích chuyển từ các sản phẩm sử dụng nhiều carbon sang các sản phẩm sạch hơn.

So sánh các quy định và giảm thuế là không hiệu quả.¹³ Họ yêu cầu các nhà lập pháp thiết kế chính sách theo từng lĩnh vực. Các quy định dễ gặp phải những thách thức về hành chính và pháp lý, có thể gây ra sự chậm trễ đáng kể trong việc thực hiện chính sách.¹⁴ Trợ cấp thuế đòi hỏi chính phủ phải chọn ra người thắng và kẻ thua trong các ngành. Mặc dù chúng sẽ khuyến khích phát triển các công nghệ sạch nhưng chúng không mang lại động lực trực tiếp để giảm mức tiêu thụ nhiên liệu hóa thạch. Ngoài ra, trợ cấp thuế làm cho năng lượng rẻ hơn và có thể làm tăng mức tiêu thụ năng lượng tổng thể.¹⁵

Có hai mối lo ngại thường gặp về thuế carbon. Đầu tiên, nó sẽ đặt các ngành công nghiệp sử dụng nhiều carbon của Hoa Kỳ vào thế bất lợi trong cạnh tranh trên toàn cầu. Thứ hai, nó có thể khuyến khích các công ty Hoa Kỳ chuyển hoạt động sản xuất sử dụng nhiều carbon đến những địa điểm có chính sách khí hậu ít nghiêm ngặt hơn, làm mất việc làm trong nước của Hoa Kỳ và làm giảm hiệu quả của chính sách trong việc giảm khí thải. Để giải quyết những lo ngại này, các nhà lập pháp nên áp dụng điều chỉnh biên giới đối với bất kỳ khoản thuế carbon nào được ban hành ở Hoa Kỳ. Điều chỉnh biên giới sẽ áp dụng thuế carbon đối với hàng nhập khẩu và giảm thuế carbon đối với hàng hóa sản xuất tại Hoa Kỳ nhưng xuất khẩu ra nước ngoài.

Việc điều chỉnh biên giới không chỉ xảy ra đối với thuế carbon. Chúng được sử dụng rộng rãi trong thuế. Các loại thuế khác, chẳng hạn như thuế giá trị gia tăng (VAT) và thuế tiêu thụ đặc biệt, được điều chỉnh theo biên giới.¹⁶ Thuế giá trị gia tăng là thuế tiêu dùng trên diện rộng được thu ở từng giai đoạn của chuỗi giá trị. Thuế tiêu thụ đặc biệt được đánh vào một số loại sản phẩm hoặc hoạt động nhất định; ví dụ bao gồm thuế tiêu thụ đặc biệt đối với đường và rượu. Điều chỉnh biên giới cũng đã được tranh luận trong bối cảnh đánh thuế từ hoạt động kinh doanh.¹⁷

Mặc dù việc điều chỉnh biên giới carbon giải quyết được vấn đề cạnh tranh nhưng nó lại đi kèm với sự phức tạp về hành chính. Thứ nhất, rất khó để xác định lượng khí thải carbon trong một sản phẩm cụ thể để tính toán thuế nhập khẩu hoặc giảm giá xuất khẩu phù hợp. Lượng khí thải carbon của một sản phẩm cụ thể không thể quan sát được. Nó sẽ yêu cầu đo lường, xác nhận và kiểm toán lượng khí thải để tạo ra dữ liệu phát thải ở cấp độ sản phẩm.

Đo lường phát thải ở cấp độ sản phẩm là một lĩnh vực mới đòi hỏi sự phát triển đáng kể để thực hiện các điều chỉnh biên giới theo thuế carbon. Dữ liệu phát thải hiện tại có sẵn ở cấp tổng hợp quốc gia, cấp ngành và cấp cơ sở sản xuất. Tuy nhiên, dữ liệu phát thải ở cấp độ sản phẩm còn khan hiếm. Cần phải phát triển các phương pháp để theo dõi lượng phát thải phụ gia dọc theo chuỗi giá trị nhằm ước tính lượng phát thải liên quan đến một sản phẩm cụ thể.¹⁸

Khoảng cách và sự kém phát triển trong dữ liệu phát thải ở cấp độ sản phẩm đã thu hút được sự quan tâm đáng kể gần đây. Ví dụ, Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA) đã công bố một nghiên cứu trong năm nay về việc cải thiện việc đo lường và báo cáo dữ liệu cường độ carbon cho ngành thép để chuyển đổi sang net-zero.¹⁹ Theo nghiên cứu, mặc dù dữ liệu phát thải của ngành thép hiện có có thể được sử dụng làm điểm khởi đầu, nhưng vẫn cần phải thực hiện nhiều công việc quan trọng để tạo ra dữ liệu phát thải ở cấp độ cơ sở và sản phẩm có thể tương tác, minh bạch và có ý nghĩa cho quá trình chuyển đổi không khí thải.

Ghi chú

1. “FACT SHEET: President Biden Sets 2030 Greenhouse Gas Pollution Reduction Target Aimed at Creating Good-Paying Union Jobs and  Securing U.S. Leadership on Clean Energy Technologies,” The White House, 2021.

2. Shuting Pomerleau, “Now that the Inflation Reduction Act passed, do we still need a carbon tax?” Niskanen Center, 2022.

3. “Senate chatter grows louder on carbon tariff,” Emma Dumain, E&E News, March 8, 2023.

4. “As European tax looms, a border fee draws bipartisan focus,” Benjamin J. Hulac, Roll Call, April 12, 2023; “Senators introduce PROVE IT  Act in push to protect American manufacturing,” Fox News, July 12, 2023.

5. Hulac, “Border fee.”

6. “FAIR Transition and Competition Act of 2021 One Pager,” Office of Senator Chris Coons, 2021.

7. Shuting Pomerleau, “What’s in the latest EU carbon border adjustment provisional agreement?”, Niskanen Center, 2023.

8. Kevin Cramer, “The EU Goes Rogue on Climate Policy With CBAM,” Wall Street Journal, Dec. 14, 2022

9. Hulac, “Border fee.”

10. Shuting Pomerleau, “What’s in the carbon border adjustment bill introduced by Senator Whitehouse?” Niskanen Center, 2022.

11. Shuting Pomerleau, “What is in the PROVE It Act introduced by Senator Coons and Senator Cramer?” Niskanen Center, 2023.

12. “Economists’ Statement on Carbon Dividends,” Climate Leadership Council, 2019. Carbon dividends refer to distributing the revenue raised by a carbon tax to households to mitigate its distributional impact.

13. Shuting Pomerleau and Ed Dolan, “Carbon Pricing and Regulations Compared – An Economic Explainer,” Niskanen Center, 2021.

14. John Adler, “Legal And Administrative Pitfalls That May Confront Climate Regulation,” Niskanen Center, 2021.

15. Shuting Pomerleau, “ Inflation Reduction Act.”

16. Shuting Pomerleau, “Border Adjustments in a Carbon Tax,” Niskanen Center, 2020.

17. Kyle Pomerleau and Stephen Entin, “The House GOP’s Destination-Based Cash Flow Tax, Explained,” Tax Foundation, 2016

18. More in-depth discussion of how to track product-level emissions can be found in Shuting Pomerleau, “Administrative Costs of a Carbon  Tax,” Niskanen Center, 2021.

19. Levi et al., “Emissions Measurement and Data Collection for a Net Zero Steel Industry,” International Energy Agency, 2023.

Nguồn: Niskanen Center

Từ khóa: Hoa Kỳ, EU, CBAM, thuế carbon, biên giới carbon