Brexit và những thách thức trong quản lý

rishi sunak eu press conference featured

Patrick Diamond viết: Brexit về cơ bản đã thay đổi mối quan hệ của Vương quốc Anh với châu Âu, nhưng Brexit vẫn chưa xác định lại các cấu trúc và quy trình của chính quyền Anh. Đúng hơn, phản ứng mang tính thể chế đối với Brexit đã trở thành một thách thức cần phải đạt được, vốn ngày càng trở nên căng thẳng.

Mặc dù Brexit được mô tả như một cú sốc địa chấn sẽ làm thay đổi sâu sắc nền chính trị, chính sách và thể chế của Vương quốc Anh, nhưng việc rút khỏi EU vẫn chưa phá bỏ được các cấu trúc và quy trình truyền thống của chính quyền Anh. Trong giai đoạn đầu của quá trình tách Vương quốc Anh khỏi EU, “bộ máy chính phủ” đã “làm rối tung mọi việc”. Tuy nhiên, công việc khó khăn để thực hiện Brexit chỉ mới bắt đầu. Vương quốc Anh đã ở trong tình trạng trì trệ kể từ khi nước này rời đi, cùng với vấn đề của Bắc Ireland cũng ảnh hưởng lên quá trình rút lui.

Quá trình xin rút khỏi EU kéo dài đã tác động đến sự hiệu quả của bộ máy chính phủ Vương quốc Anh. Hơn nữa, việc quản lý và hoạch định chính sách hậu Brexit chắc chắn đang làm trầm trọng thêm những căng thẳng lâu dài. Nền công vụ Anh không còn được coi là “Rolls-Royce”, trong khi những bất đồng với các bộ trưởng ngày càng leo thang. Mặc dù vậy, Brexit vẫn chưa phải là một bước ngoặt quan trọng đối với nhà nước Anh. Thay vào đó, quá trình điều chỉnh và sửa đổi dần dần các thể chế hoạch định chính sách đang diễn ra, tương tự như 30 năm trước, cơ quan dân sự Anh sẽ giám sát với tư cách thành viên Cộng đồng Châu Âu (EC).

Mô hình Westminster và truyền thống chính trị Anh

Cuộc tranh luận về sự chuyển đổi trong cơ cấu và quy trình của nhà nước Vương quốc Anh đã được định hình qua những câu chuyện tương phản hoặc “nhiều quan điểm về tổ chức”. Câu chuyện tổ chức thống trị trong nền chính trị Vương quốc Anh được gọi là mô hình Westminster. Mô hình này xây dựng khuôn khổ trong đó bộ máy chính phủ vận hành, xem việc quản lý là một quá trình tập trung gồm 5 trụ cột: nhà nước đơn nhất và tập trung quyền lực ở trung tâm; Chủ quyền Nghị viện; một nhà điều hành “cốt lõi” mạnh mẽ; trách nhiệm thuộc về Bộ trưởng; và sự sắp xếp tương hỗ giữa các bộ trưởng và công chức.

Nền tảng của mô hình Westminster là những nguyên tắc chỉ đạo truyền thống chính trị Anh. Thứ nhất, “khái niệm hạn chế, tự do về nền dân chủ tiêu biểu”, trong đó cơ quan hành pháp quản lý lợi ích và quyền lực quốc gia thuộc về chính quyền trung ương. Thứ hai, “quan niệm bảo thủ về trách nhiệm” tập trung vào việc kiểm soát từ trên xuống và trách nhiệm giải trình từ trung tâm.

Mô hình Westminster được ví như “câu chuyện thống trị” và “từ phổ biến” để ám chỉ về cách quản trị Vương quốc Anh. Ưu điểm của mô hình là sự ổn định và khả năng chịu được những cú sốc bên ngoài. Chắc chắn, mô hình Westminster gặp phải nhiều thách thức vì sự phức tạp của nhà nước Anh ngày càng gia tăng, cụ thể như sự phân quyền đã làm suy yếu hệ thống phân cấp truyền thống khiến cho trách nhiệm giải trình ngày càng trở nên mơ hồ. Tuy nhiên, mô hình Westminster và truyền thống chính trị của Anh vẫn tiếp tục định hình cách các chủ thể chính trị điều hành nhà nước và xã hội, cũng như kỳ vọng của công chúng về vai trò của chính phủ. Mô hình Westminster hợp pháp hóa việc tập trung quyền lực và quan điểm cho rằng “chính quyền trung ương phù hợp nhất”.

Thông qua Brexit

Sau cuộc trưng cầu dân ý năm 2016, ảnh hưởng liên tục của mô hình Westminster được minh chứng bằng những nỗ lực của chính phủ Theresa May nhằm củng cố các nguyên lý chính của mô hình. Các bộ trưởng tìm cách tập trung quyền lực ở Whitehall và Westminster, đề cao “ý chí của người dân”.

Việc tập trung lại quyền lực cả từ phía Brussels và phía trên từ các chính phủ được ủy quyền, mở rộng “công ước Sewel” đến tạo ra điểm đột phá. Đạo luật Thị trường Nội bộ năm 2020 đã tìm cách khắc phục sự khác biệt về quy định trong nội bộ Vương quốc Anh, bỏ qua việc phân quyền lãnh thổ. Tuy nhiên, nền chính trị hậu Brexit có đầy rẫy những vấn đề “tiêu cực” mà mô hình Westminster không được trang bị đầy đủ để giải quyết. Những thách thức quản trị như vậy sẽ đánh giá nghiêm ngặt tính khả thi về mặt thể chế của bộ máy chính phủ và mô hình Westminster.

Vấn đề nan giải đối với các chính phủ Anh sau thời kỳ Brexit là liệu có nên tái tập trung quyền lực thông qua mô hình Westminster hay chấp nhận việc cải cách bộ máy chính phủ để đảm bảo tính hệ thống. Điều quan trọng là văn bản thừa nhận rằng khi rời khỏi châu Âu, các quốc gia thành viên sẽ đưa ra những lựa chọn chiến lược về những quy trình quản lý và chuẩn mực hoạch định chính sách vốn cần loại bỏ. Các bộ trưởng quyết định nên mở ra một thời kỳ thay đổi toàn diện hay “tinh chỉnh” các quy định và luật pháp hiện hành của EU.

Những hoạch định khi gia nhập EC vào những năm 1970 đã không mang lại sự thay đổi đáng kể trong bộ máy chính phủ của Vương quốc Anh, mặc dù đã có những thay đổi về thể chế. Mô hình mang tính lịch sử là các thỏa thuận được ghép vào mô hình thống trị Westminster theo một cách tiếp cận thông qua sự thích ứng đặc biệt và tìm cách để đạt được điều này. Sự thích ứng này đòi hỏi một quá trình ‘phân tầng’ trong đó các cấu trúc mới được áp đặt lên các thể chế hiện có.

Sự "phân lớp” và những hành động để đạt được nhiệm vụ

Việc bãi bõ thể chế hoàn toàn không có gì đáng ngạc nhiên. Như Charles Lindblom (1959) đã quan sát cách đây nhiều thập kỷ, rất hiếm khi các chủ thể ở các nền dân chủ phương Tây theo đuổi những thay đổi căn bản trong thể chế. Quản trị có nghĩa là “tìm cách để đạt những mục tiêu”. Tất nhiên, các doanh nhân hoạch định chính sách tìm cách khai thác các cơ hội để thay đổi, nhưng họ thừa nhận những hạn chế mà họ phải đối mặt chính là giới hạn về kiến thức về các vấn đề phức tạp của thể chế. Lúc nào cũng vậy, họ lựa chọn việc thử nghiệm và học bài học từ sai lầm. Trong khi đó, các thể chế quốc gia lại phức tạp và tương đối khó bị thay đổi cơ bản.

Kết quả có thể xảy ra nhất là một quá trình “phân lớp” sẽ xảy ra trong đó các thỏa thuận mới được gắn chặt vào các cấu trúc và quy tắc hiện có. Các thể chế quản lý giống như các “lớp địa chất” được tái tạo theo thời gian khi các thể chế và cấu trúc mới phát triển. Quá trình này là mô hình xuất hiện sau thời kỳ Brexit. Có thể nói lịch sử đang lặp lại. Mặc dù việc phân lớp diễn ra sau khi Anh gia nhập EC nhưng nó lại diễn ra sau khi Anh rời EU.

Tuy nhiên, mô hình Westminster có thể không phải là nền tảng phù hợp nhất để xây dựng quy trình chính sách hậu Brexit. Trên thực tế, quá trình phân lớp này đang làm trầm trọng thêm các vấn đề của mô hình Westminster. Ví dụ, nó dẫn đến căng thẳng gia tăng giữa các bộ trưởng và công chức, làm tăng nguy cơ thất bại của chính sách. Như cựu công chức Mike Bracken phản ánh, “Việc hoạch định chính sách truyền thống phần lớn đã bị phá vỡ. Các chính sách chậm, thiếu linh hoạt, phức tạp nhưng không cần thiết, lo ngại về công nghệ và sợ thay đổi”.

Nhìn chung, những thay đổi đối với bộ máy quản lý của Vương quốc Anh thời hậu Brexit rất khiêm tốn, phản ánh mô hình lịch sử về sự thích nghi và sửa đổi không đáng kể. Về mặt thực nghiệm, Brexit đã dẫn đến những thay đổi từng phần trong bộ máy chính phủ và chính thể của Vương quốc Anh. Tuy nhiên, Brexit đang bộc lộ những lỗ hổng trong bộ máy điều hành.

Do đó, chính phủ Anh sẽ ngày càng dễ đối mặt với những thất bại về chính sách khi phải vật lộn để xác định cách giải quyết nhiều chính sách và quy định của EU. Cho đến nay, phản ứng của các bộ trưởng rất đa dạng, từ bỏ qua hoàn toàn các vấn đề chính đến thúc đẩy sự thay đổi điên cuồng thông qua việc tái tổ chức hành chính không ngừng. Vấn đề lặp đi lặp lại là một cách tiếp cận quản lý dựa trên sự nhầm lẫn.

Nguồn: LSE

Từ khóa: Brexit, Vương quốc Anh, trải nghiệm về chính sách