Liệu bảo vệ thực phẩm có đồng nghĩa với đảm bảo an ninh lương thực? Bài học từ kinh nghiệm của ASEAN về Gạo

anlt

Dựa vào kinh nghiệm cá nhân với tư cách là một nhà cố vấn ở châu Á, C. Peter Timmer, người dẫn đầu trong phát triển nông nghiệp, nhấn mạnh vai trò quan trọng của ASEAN trong an ninh lương thực.

Bảo vệ thực phẩm bằng các biện pháp thương mại được thực hiện theo hai hướng. Các quốc gia thặng dư đánh thuế hoặc cấm xuất khẩu để bảo vệ người tiêu dùng trong nước, thường gây thiệt hại cho những người nông dân nghèo hơn. Các quốc gia thâm hụt cấm hoặc đánh thuế nhập khẩu để bảo vệ nông dân trong nước, gây bất lợi cho người tiêu dùng nghèo hơn. Nghèo đói có xu hướng gia tăng trong cả hai trường hợp và có thể an ninh lương thực không thực sự được tăng cường trong cả hai trường hợp. Tại sao các quốc gia bảo vệ ngành thực phẩm của họ? Một khía cạnh quan trọng của tính hợp pháp chính trị ở các nước châu Á là giá gạo ổn định ở thị trường trong nước. Bảo hộ cả xuất khẩu và nhập khẩu lúa gạo quốc gia có thể giúp ổn định giá lúa gạo trong nước. Ít nhất về mặt chính trị, không có sự đánh đổi cần thiết. Bảo vệ thực phẩm và an ninh lương thực có thể đi cùng nhau.

Các nhà kinh tế từ lâu đã biện luận rằng thương mại tự do là con đường tốt nhất để đảm bảo an ninh lương thực. Các lực lượng chính trị thường làm cho nguyên tắc này không thể tuân theo, đặc biệt là trong thời kỳ thị trường hỗn loạn, khi an ninh lương thực gặp rủi ro cao nhất. ASEAN đã thường xuyên phải đối mặt với những xung đột này từ khi thành lập vào năm 1967. Có thành công và thất bại. Do rút kinh nghiệm, ASEAN đã nhận ra rằng đối thoại và hợp tác là chìa khóa cho an ninh lương thực khu vực.

Tầm quan trong chính trị của an ninh lương thực được nhấn mạnh bởi những thất bại gió mùa liên tiếp ở Tiểu lục địa Ấn Độ vào năm 1965 và 1966. Sau đó, thế giới đã được cảnh báo về một thảm họa sắp xảy ra nếu tốc độ tăng trưởng trong sản xuất ngũ cốc chậm hơn tốc độ tăng dân số. Hoa Kỳ, nắm giữ trữ lượng ngũ cốc lớn nhất thế giới, là một nhà viện trợ thực phẩm miễn cưỡng và kiêu ngạo. Không có lúa mì PL-480 – lượng lúa mì dư thừa trong kho của chính phủ được sử dụng cho viện trợ lương thực – sẽ được vận chuyển trừ khi Ấn Độ ủng hộ các chính sách Chiến tranh Việt Nam của Tổng thống Lyndon Johnson. Ấn Độ nhận ra rằng nền độc lập của nước này đang bị đe doa và đã nhờ đến Norman Borlaug, nhà nông học nổi tiếng, và các đồng nghiệp Ấn Độ của ông, những người đang thúc đẩy việc áp dụng các giống lúa mì thân ngắn, thích ứng với phân bón do Borlaug phát triển tại trung tâm nghiên cứu của Quỹ Rockefeller ở Mexico. Cuộc cách mạng xanh đang trên đường đi.

Khi Viện Nghiên cứu Lúa gạo Quốc tế (IRRI) ở Philiippines cho ra đời giống lúa ngắn ngày đầu tiên thích ứng với phân bón (IR-8) vào tháng 11 năm 1966, triển vọng an ninh lương thực của châu Á đã thay đổi hoàn toàn. Ngay cả các quốc gia nhập khẩu gạo truyền thống như Indonesia và Philippines bắt đầu có những suy nghĩ thực tế về việc đầu tư các chiến dịch tự cung tự cấp lúa gạo. Sự phụ thuộc vào thị trường lúa gạo thế giới không ổn định có thể đổi lấy sản xuất lúa gạo trong nước ổn định. Hoặc vì vậy những giấc mơ đã ra đi.

Vào năm 1972, Indonesia học được một bài học sâu sắc rằng giấc mơ khả năng về tự cung tự cấp lúa gạo sẽ không chỉ cần một kế hoạch quốc gia. Cuộc khủng hoảng lương thực thế giới từ năm 1972 đến năm 1974 đã gây khó khăn cho châu Á nói chung, và Indonesia nói riêng. Lệnh cấm của Thái Lan về xuất khẩu gạo đồng nghĩa với việc thị trường lúa gạo lớn nhất thế giới biến mất gần một năm. Trên toàn cầu, giá lúa gạo vượt khỏi tầm kiểm soát. Giá dầu cao hơn làm tăng nguồn tài chính của Indonesia, và cuộc khủng hoảng lúa gạo đã tạo ra đường lối chính trị cho các chính sách của chính phủ nhằm tăng sản lượng gạo trong nước. Rộng hơn nữa, tất cả các nhà nhập khẩu gạo ASEAN đều đầu tư vào việc đảm bảo nguồn cung. Ba thập kỷ đi qua không có khủng hoảng lương thực trên thế giới.

Vào năm 2007, nguồn cung lương thực trên thế giới siết chặt và giá lúa mì, ngô và dầu thực vật tăng. Một số quốc giá châu Á xem xét lại sự tính toán của việc duy trì lượng gạo dự trữ trong nước ở mức thấp. Đặc biệt, Philippines đã cố gắng xây dựng kho dự trữ gạo của nước này để bảo vệ chống lại tình trạng thiếu hụt.

Giá lúa gạo cao hơn ở các quốc gia xuất khẩu, đặc biệt là Ấn Độ, Việt Nam và Thái Lan, dẫn đến việc kiểm soát xuất khẩu để bảo vệ người tiêu dùng trong nước. Các quốc gia nhập khẩu, nhất là Philippines tranh nhau nguồn cung. Nỗi lo thiếu hụt lan rộng, dẫn đến hàng triệu hộ gia đình, nông dân, doanh nhân và một số chính phủ tích trữ lương thực trong lo sợ. Điều này dẫn đến bùng nổ giá cả đột ngột.

May mắn là, sự tăng giá đầu cơ có thể chấm dứt bằng cách “đâm thủng bong bóng” và giảm bớt kỳ vọng. Giá giảm đảo ngược hành vi tích trữ. Khi chính phủ Nhật Bản tuyên bố vào tháng 5 năm 2008 (sau khi quốc tế kêu gọi) nước này sẽ bán 300.000 tấn lúa gao dự trữ dư thừa “WTO” của mình cho Philippines, giá gạo trên thị trường thế giới bắt đầu giảm ngay lập tức. Đến cuối tháng 8 năm 2008, gạo chất lượng trung bình xuất khẩu từ Việt Nam sẵn sàng bán nửa giá vào cuối tháng 4, do việc giảm tích trữ đã bắt được đà. Cuối cùng, Nhật Bản không bao giờ bán số gạo dư thừa.

Bài học từ năm 2008 vẫn còn sống động khi các nhà lãnh đạo các quốc gia ASEAN đối mặt với khủng hoảng lương thực thế giới hiện tại. Vào năm 2022, thế giới đối mặt với hai tình thế khó xử: tình trạng thiếu hụt nghiêm trọng của nguồn cung ngũ cốc vật chất do chuỗi cung bị gián đoạn từ COVID-19 và cuộc chiến Nga – Ukraine; và sự miễn cưỡng của những người chủ yếu trong nền kinh tế lương thực thế giới khi tin tưởng vào thị trường ngũ cốc quốc tế cho nhu cầu an ninh lương thực trong nước của họ, dù nhập khẩu hay xuất khẩu.

May mắn là, cộng đồng thế giới định đã định hướng xung quanh khủng hoảng lương thực. Hành động chung đã được đề xuất tại cuộc họp Hội nghị Thượng đỉnh G20 vào tháng 11 năm 2022 tại Bali, do Indonesia chủ trì. Tuyên bố của G20 nhấn mạnh cộng đồng thế giới có thể giúp ổn định thị trường lương thực, phân bón và năng lượng bằng cách tránh các hoạt động hoảng loạn. Lợi ích từ thỏa thuận chung nhằm bảo vệ lợi ích chung toàn cầu – khả năng phục hồi và độ sâu của thị trường ngũ cốc thế giới, cho các nhà nhập khẩu và xuất khẩu – sẵn sàng cho tất cả các bên.

Nhà lãnh đạo các quốc gia ASEAN gặp gỡ thường xuyên để thảo luận các chính sách quốc gia về an ninh lương thực, và các thay đổi những chính sách có thể ảnh hưởng đến thị trường lúa gạo toàn cầu. Bài học quan trọng đã được rút ra từ khủng hoảng lương thực vào năm 2008. Trước tiên, phải xây dựng kho dự trữ lúa gạo cho các quốc gia nhập khẩu. Thứ hai, đừng sợ hãi và thảo luận về các vấn đề an ninh lương thực tại Hội nghị cao cấp ASEAN và các cuộc họp liên quan. Những tiếp cận quan trọng này được thực hiện. Giá lương thực thế giới tăng đột biến trong năm 2011 bao gồm lúa mì, ngô và đậu nành/dầu thực vật, nhưng không có gạo. Giá lúa gạo thế giới tương đối ổn định kể từ đó, mặc dù những biến động đáng kể về giá của các thực phẩm thiết yếu khác trên thị trường thế giới.

Bài học này đưa đến khủng hoảng lương thực năm 2022. COVID-19 và cuộc chiến Nga – Ukraine về cơ bản đã thay đổi tình hình cung cấp lương thực và giá tăng đáng kể. Làm gián đoạn nguồn cung cấp năng lượng và giá cao cũng làm tăng các chi phí thực phẩm qua chuỗi cung ứng, từ đầu vào nông trại đến các hoạt động nông nghiệp, chế biến và vận chuyển đến các cửa hàng bán lẻ. Lạm phát giá lương thực sẽ không làm chậm lại nhanh chóng.

Các yếu tố rủi ro chính, bao gồm thời tiết xấu, gián đoạn hoạt động cảng, rào cản xuất khẩu, có thể khiến giá lúa gạo tăng mạnh vào năm 2023. ASEAN, thông qua hợp tác thầm lặng, có thể ngăn chặn nền kinh tế lúa gạo thế giới vượt khỏi tầm kiểm soát.

ASEAN không có cơ chế thực thi nếu như mỗi quốc gia muốn làm điều gì đó sẽ ảnh hưởng bất lợi đối với giá lúa gạo thế giới, nhưng diễn đàn và các cuộc thảo luận nơi các nguyên thủ quốc gia ASEAN gặp mỗi năm hai lần đã chứng minh thành công đáng kể. Ghi chép rõ ràng. Giá gạo thường không ổn định hơn rất nhiều so với lúa mì và ngô, vì thị trường lúa gạo thế giới rất mỏng. Điều ngược lại đã xảy ra kề từ năm 2008, mặc dù thị trường lúa gạo vẫn giao dịch thưa thớt. ASEAN xứng đáng được tín nhiệm.

Indonesia có cơ hội giữa chức Chủ tịch ASEAN để đảm bảo an ninh lương thực trong chương trình nghị sự khu vực. Đưa Ấn Độ vào các cuộc thảo luận tích cực sẽ rất hữu ích, nhất là khi Ấn Độ đang chủ trì G20 năm nay. Thông cáo chung mạnh mẽ từ ASEAN và Ấn Độ về tầm quan trọng của việc giữ biên giới khu vực mở cửa hợp lý cho thương mại lương thực (không chỉ là lúa gạo) sẽ được hoan nghênh.

Nguồn: Fulcrum Analysis

Từ khóa: Lương thực, lúa gạo, bảo hộ, an ninh, ASEAN, G20