Cổng thông tin hội nhập kinh tế quốc tế thành phố Hồ Chí Minh

Vào thời điểm những cuộc thảo luận thương mại lâm vào bế tắc và mâu thuẫn giữa các nền kinh tế lớn gia tăng, việc thiết lập nhũng thỏa thuận giao thương cấp độ song phương và đa phương đã không còn xuất hiện trong các chương trình nghị sự về thương mại. Hiện tại, thế giới có hơn 300 hiệp định giao thương, so với chỉ có 50 thỏa thuận vào năm 1990. Quan trọng nhất, nhiều hiệp định có phạm vi điều chỉnh rộng hơn vấn đề về thuế quan, với mục tiêu thúc đẩy liên kết sâu hơn giữa các quốc gia vượt ra ngoài khuôn khổ thương mại (hay vấn đề về hội nhập “sâu”). Bài báo này sẽ giới thiệu một ấn phẩm điện tử của Trung tâm nghiên cứu chính sách kinh tế (CEPR) và Ngân hàng Thế giới (WB) – có nội dung tập trung vào những yếu tố của một thỏa thuận thương mại toàn diện cũng như đưa ra đánh giá về tác động hiệp định đến các vấn đề giao thương và phi giao thương, qua đó góp phần định hình quan hệ thương mại thế giới sau đại dịch COVID-19.

Mặc dù 164 thành viên WTO thất bại trong việc đồng thuận về hệ thống quy định mới ở cấp độ đa phương (Evenett and Baldwin 2020), nhưng các nước đã góp phần viết nên các quy tắc thương mại mới trong các hiệp định thương mại song phương và khu vực. Hiệp định Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Thỏa thuận thương mại Mỹ-Mexico-Canada (USMCA), Hiệp định Hợp tác kinh tế toàn diện khu vực (RCEP), và Thỏa thuận Thương mại tự do châu Phi (AfCFTA) là một trong số những hiệp định quan trọng được ký kết trong vài năm gần đây.

Các thỏa thuận khu vực không phải là đặc trưng mới trong hệ thống thương mại toàn cầu; những văn bản này đã tồn tại trước khi hệ thống quy tắc giao thương đa phương được thiết lập. Điều gây ngạc nhiên chính là sự gia tăng nhanh chóng về số lượng cùng sự phức tạp về nội dung của những hiệp định loại này (từ con số 50 lên đến 300 thỏa thuận hiệp tại). Vào thời điểm những quy tắc của WTO vẫn là cơ sở của hầu hết những thỏa thuận giao thương, việc hình thành các thỏa thuận cấp khu vực dường như đã không còn là ưu tiên của những chương trình nghị sự thương mại. Như lời cựu Tổng giám đốc WTO Pascal Lamy: Các hiệp định giao thương hiện tại không chỉ đề cập đến vấn đề thuế quan, mà còn bao trùm nội dung về quy chế pháp lý cũng như về rào cản phi thuế quan – những chủ đề mà trước đây thuộc thẩm quyền riêng của từng quốc gia. Với lý do đã nêu, các thỏa thuận thương mại “toàn diện” – như cách gọi mà nhiều chuyên gia thương mại gắn cho những hiệp định giao thương thế hệ mới hoàn toàn khác biệt so với những hiệp định thế hệ cũ.

Ấn phẩm điện tử của CEPR-WB (Fernandes et al. 2021) đã tập hợp các nghiên cứu gần đây về các khía cạnh kinh tế trong những hiệp định thương mại toàn diện (DTAs). Vậy những biến số quyết định một DTA là gì? Quy định được đề cập trong các hiệp định này sẽ tác động ra sao đến hoạt động thương mại và phi thương mại? Những tác động này có khác so với những gì các thỏa thuận thế hệ cũ tạo ra hay không? Ấn phẩm này được xây dựng trên nền tảng nội dung của các thỏa thuận thương mại hiện hữu do Ngân hàng thế giới thu thập. Trong bài báo này, tác giả sẽ cung cấp đến người đọc một số nội dung chính được đề cập trong ấn phẩm

Hiệp định thương mại toàn diện là gì?

Nếu bạn chỉ nhìn vào nội dung hiện hữu trong các thỏa thuận giao thương từ thời điểm Hiệp định chung về thuế quan (GATT), tiền thân của WTO được ký vào năm 1947, có thể thấy rất ít điểm khác biệt giữa các hiệp định thương mại ở cấp độ khu vực và đa phương. Trong bối cảnh các thỏa thuận giao thương trong hơn 70 năm trước chỉ đề cập đến 8 vấn đề thương mại cốt lõi trong đó chủ yếu tập trung vào thuế quan và biện pháp kiểm soát thương mại biên giới; ở chiều ngược lại, nhiều hiệp định gần đây có nội dung bao trùm hơn khi đề cập đến 17 nhóm chủ đề (Hình 1). Phạm vi cam kết trong các hiệp định cũng mở rộng nhanh chóng cùng các yêu cầu cao hơn về tính minh bạch và đảm bảo thực thi. Số liệu mới của Ngân hàng Thế giới cho chúng ta một cái nhìn tổng quát về nội dung các thỏa thuận giao thương cả về mặt số lượng lĩnh vực được đề cập cũng như quy mô của từng lĩnh vực.

Hình 1. Số lượng các lĩnh vực được đề cập trong các hiệp định thương mại cấp khu vực, 1970-2017

Nguồn: Hofmann et al. (2017).

Các chuyên gia kinh tế thường đánh giá các hiệp định thương mại trên cơ sở tiềm năng tiếp cận thị trường do những thỏa thuận này thiết lập. Với sự phức tạp về nội dung của các hiệp định thương mại hiện đại, quy định về tiếp cận thị trường, mặc dù vẫn là nội dung trọng tâm nhưng như vẫn hàm chứa yếu tố khiếm khuyết. Sổ tay về Hiệp định thương mại toàn diện (Mattoo et al. 2020) đã đề xuất nên coi DTAs như những văn bản cam kết quốc tế nhằm điều chỉnh 3 nhóm chính sách gồm:

• Thứ nhất, nhóm chính sách cốt lõi nhằm thiết lập 5 khuôn khổ kết nối kinh tế gồm: tự do di chuyển hàng hóa, dịch vụ, tài chính, thể nhân và ý tưởng. Và, nhóm cam kết tác động đến những khuôn khổ đã nêu gồm: Thuế xuất nhập khẩu, dịch vụ, đầu tư, dịch chuyển dòng vốn, cư trú và quyền sở hữu trí tuệ.
• Thứ hai, nhóm chính sách hỗ trợ kết nối kinh tế thông qua việc kiểm soát quyền lưc nhà nước liên quan đến vấn đề thương mại xuyên biên giới và tại thị trường nội địa. Nhóm chính sách đã nêu bao hàm những nội dung như sau: hải quan, quy tắc xuất xứ, phòng vệ thương mại, mua sắm chính phủ, rào cản kỹ thuật (TBT), biện pháp kiểm dịch động, thực vật (SPS), doanh nghiệp nhà nước (SOE), trợ cấp và đảm bảo chính sách cạnh tranh.
• Thứ ba, DTAs cũng bao hàm nhóm chính sách về tăng cường phúc lợi xã hội và người tiêu dùng thông qua kiểm soát hoạt động của doanh nghiệp xuất khẩu. Những quy định liên quan đến môi trường và tiêu chuẩn lao động hướng đến nâng cao lợi ích cho mọi đối tượng trong xã hội nói chung. Các cam kết về cạnh tranh, doanh nghiệp nhà nước hay trợ cấp có tác động hai mặt: bên cạnh việc hướng đến kiểm soát hành động có thể gây xói mòn sự liên kết kinh tế, những điều khoản đã nêu còn được sử dụng để giải quyết nhóm hành vi có yêu tố gây giảm hiệu suất thương mại.

Hình 2 Phân loại nhóm chính sách trong các hiệp định thương mại

Nguồn: Mattoo et al. (2020)

Các yếu tố thành phần và tác động của các thỏa thuận giao thương toàn diện

Đã có nhiều ấn phẩm bàn luận về nguyên nhân và tác động của những hiệp định giao thương cấp khu vực (Freund, Ornelas 2010 và Limao 2016 đã có một phân tích chi tiết về vấn đề đã nêu). Khác biệt với hầu hết những nghiên cứu trước đây, ấn phẩm điện tử này hướng trọng tâm tìm hiểu vai trò của các nhóm chính sách cùng những điều khoản được nêu trong những thỏa thuận thương mại.

Có 7 điểm chính có thể kết luận thông qua nội dung ấn phẩm điện tử nêu trên đó là:

• DTAs thúc đẩy liên kết thương mại, qua đó tạo ra tác động tích cực đến phúc lợi xã hội. Biên giới quốc gia là nguyên nhân chủ yếu gây phân mảnh thị trường, kìm hãm tăng trưởng, đặc biệt tại những quốc gia đang phát triển. Vì vậy, các DTA cũng giúp thiết lập một thiết chế nền tảng hỗ trợ kết nối thị trường và tạo ra tác động tích cực đến giao thương và phúc lợi xã hội rõ ràng hơn so với những hiệp định thương mại chỉ hướng đến giảm thuế quan. Tác dộng của các DTA đến giao thương nói chung được hiện thực hóa thông qua hệ thống các điều khoản của những văn bản này mặc dù việc phân tách rõ ràng ảnh hưởng của chúng là khá khó khăn do tính liên hệ chặt chẽ của các quy định đã nêu.
• Nội dung của các DTA bị tác động bởi những yếu tố kinh tế và phi kinh tế. Hệ thống các thỏa thuận thương mại mở đường cho sự liên kết chính sách trong một quốc gia và tạo ra ảnh hưởng xuyên biên giới. Kết quả là khi ảnh hưởng của chính sách trở nên rõ nét, tiêu biểu như thông qua tác động của hoạt động kinh tế lên hệ thống chuỗi giá trị toàn cầu, các hình thức kết nối toàn diện sẽ tiến đến bền chặt hơn. Tuy vậy, hệ thống quy định trong thương mại quốc tế thường chịu ảnh hưởng của nhân tố chính trị, ví dụ như việc vận động hành lang của những tập đoàn lớn. Do đó, một số điều khoản nêu tại các DTA  chủ yếu có tác động đến một số quốc gia cụ thể thay vì thúc đẩy những lợi ích chung.
• Tác động kinh tế từ các DTA được thiết lập bởi những điều khoản trong những thỏa thuận này, đặc biệt là các quy định nhằm hình thành hệ thống cam kết mang tính thực thi cao. Việc bổ sung điều khoản về thuế chống bán phá giá và thuế tự vệ giúp hạn chế việc sử dụng bừa bãi các biện pháp này giữa các thành viên tham gia thỏa thuận thương mại; mở cửa hoạt động dịch vụ lại giúp tăng cường giao thương hàng hóa – vốn phụ thuộc nhiều vào các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ; việc bổ sung những quy định về tăng cường tính canh tranh có liên quan mật thiết đến lợi nhuận của các công ty nhỏ và vừa trên thị trường. Những nội dung được các bên thỏa thuận nằm ngoài khuôn khổ của WTO có thể coi là nhân tố nâng cao tác động lan tỏa của các DTA.
• DTA tạo nên những ảnh hưởng đan xen tại chính những quốc gia thành viên, vượt ngoài phạm vi tiêu chuẩn về tác động của hoạt động phân phối trên nền tảng liên kết thương mại. Những điều khoản đặc thù trong các hiệp định giao thương có tác động bất đối xứng. Quy định về thể chế trong các DTA hướng đến giảm chi phí cố định phát sinh từ những biện pháp phi thuế, qua đó, hỗ trợ hoạt động xuất khẩu của những ngành – vốn trước đây chịu nhiều kiểm soát từ hàng rào phòng vệ thương mại nội địa. Vào thời điểm các doanh nghiệp quy mô nhỏ gặp hàng loạt khó khăn trong việc gánh chịu các chi phí liên quan đến hàng xuất khẩu, DTA thật sự đã mở ra cơ hội cho họ. Bên cạnh đó, điều khoản về tạo thuận lợi thương mại cũng giúp giảm chi phí tiếp cận đối với hàng xuất khẩu tại thị trường nước ngoài. Có thể nói các thỏa thuận giao thương toàn diện đã tạo lợi thế cho hoạt động thương mại của những công ty tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu - vốn đang phải gánh hàng loạt chi phí phụ trợ kèm theo.
• Các DTA có tác động tích cực đối với cả những quốc gia không phải là thành viên. Hệ thống thuế ưu đãi gây ra sự phân biệt đối xử giữa các nước tham gia và không tham gia một thỏa thuận giao thương. Tuy nhiên, nhiều DTAs cũng bao hàm những chính sách hướng đến giảm chi phí thương mại cho cả các quốc gia thành viên và quốc gia không phải thành viên. Cụ thể, quy định về tăng cường canh tranh, giảm thiểu trợ cấp chính phủ và kiểm soát đối với doanh nghiệp nhà nước tại những quốc gia tham gia một thỏa thuận thương mại toàn diện sẽ phần nào thúc đẩy hoạt động xuất khẩu tại các nước không phải là thành viên hiệp định này. Ngay cả những ưu đãi chỉ dành riêng cho những quốc gia tham gia thỏa thuận ví dụ trong lĩnh vực mua sắm chính phủ, quy định về không phân biêt dối xử trên thực tế sẽ có ảnh hưởng sâu rộng đến các cơ quan, tổ chức của những bên không liên quan đến thỏa thuận thương mại.
• Những điều khoản điều chỉnh lĩnh vực phi thương mại tại các DTA có thể tạo ra tác động về mặt giao thương và phi giao thương. Ảnh hưởng từ những quy định dạng này có thể không rõ ràng. Tuy vậy, có thể nói, những quốc gia cam kết ban hành và thực thi hệ thống quy định chặt chẽ hơn về quyền sở hữu trí tuệ sẽ chứng kiến sự gia tăng xuất khẩu trong nhiều lĩnh vực tiêu biểu như sản phẩm hóa sinh trong bối cảnh nhiều doanh nghiệp đa quốc gia sẽ lựa chọn sản xuất tại những đất nước coi trọng bảo hộ sở hữu trí tuệ. Mối liên hệ giữa các quy định về quyền lao động và hoạt động xuất nhập khẩu thường mang tính tiêu cực tuy nhiên điều khoản về tiêu chuẩn lao động sẽ giúp khắc phục điều này. Bên cạnh đó, quy định về bảo vệ môi trường sẽ hạn chế những ảnh hưởng xấu của giao thương quốc tế đến các yếu tố sinh thái, đặc biệt một số hiệp định ngăn cấm các khoản hỗ trợ thúc đẩy nông nghiệp – nhân tố sẽ gây gia tăng hoạt động phá rừng.
• DTA cũng có thể hỗ trợ định hình hoạt động thương mại trong một thế giới hậu COVID-19, vốn đang bị chia rẽ do tác động của đại dịch. Dịch bệnh có thể dẫn đến hàng loạt biện pháp bảo hộ thương mại cả mới và cũ. Các chính phủ có thể tăng cường sử dụng những chương trình hạn chế giao thương nhằm hướng nhu cầu của công chúng đến các sản phẩm nội địa hoặc xúc tiến thiêt lập những phương thức bảo hộ mang tính thể chế để giải quyết sự lo ngại gia tăng đối với hàng loạt rủi ro như sức khỏe, an ninh và quyền riêng tư. Trong bối cảnh đó, DTA có thể hỗ trợ và thúc đẩy thương mại giữa các quốc gia thành viên; ở chiều ngược lại, viễn cảnh hàng loạt biện pháp bảo hộ được dựng lên nhằm chống lại những nước đứng ngoài thỏa thuận ngày càng rõ rệt; kết quả là chúng ta sẽ có một giới bị chia rẽ hơn bao giờ hết. Việc hồi sinh chủ nghĩa đa phương bền vững chính là yếu tố quan trọng để thúc đẩy việc ra đời của những thỏa thuận giao thương toàn diện trong một thế giới hậu đại dịch.

Kết luận

Thông điệp chung có thể rút ra từ các nghiên cứu trong ấn phẩm điện tử này chính là các quy định và cam kết được nêu tại DTAs có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế tế do đây là yếu tố nền tảng của hàng loạt mô hình giao thương xuyên biên giới, những chuỗi giá trị kết nối toàn cầu và phúc lợi xã hội. Kết quả nghiên cứu cũng ủng hộ quan điểm cho rằng các quy định và chính sách nêu tại nhiều hiệp định thương mại mang lại những kết quả nhất định – một vài trong số đó không hẳn là điều tốt đẹp. Các nhà kinh tế, chính trị gia và bất kỳ ai quan tâm đến thương mại và phát triển nên nghiên cứu lỹ nội dung của các DTA – những yếu tố rủi ro có thể bắt nguồn từ đó.

Nguồn: Vox EU

Từ khóa: Hiệp định giao thương toàn diện, môi trường, lao động, bảo hộ